每經(jīng)記者｜肖純    每經(jīng)編輯｜劉艷美

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時(shí)隔10年，中央城市工作會議再次舉行，為新一輪城市發(fā)展定下基調(diào)——

“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。”這意味著，城市工作不僅要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，還要解決城市發(fā)展本身的問題。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘在接受城市進(jìn)化論專訪時(shí)指出，過去十年，中國城市發(fā)展經(jīng)歷了從增量時(shí)代到存量時(shí)代的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折，需要更加注重城市的發(fā)展質(zhì)量。

針對“存量提質(zhì)增效”的方向，陸銘認(rèn)為不同地區(qū)需要“分類施策”：人口流入城市需要盤活閑置用地和建筑，緩解住房壓力，并增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給；人口流出地區(qū)可以推進(jìn)對建設(shè)用地進(jìn)行減量，復(fù)耕為農(nóng)業(yè)或生態(tài)用地等。

而著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，他認(rèn)為應(yīng)打破行政邊界思維，構(gòu)建一體化都市圈，并通過技術(shù)升級、改善治理來突破城市承載力的“天花板”。

城鎮(zhèn)化仍有望保持一定速度

城市進(jìn)化論：對比發(fā)達(dá)工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化率普遍超過80%，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率為67%，如何理解我國城鎮(zhèn)化從“快速增長”到“穩(wěn)定發(fā)展”的變化？“存量提質(zhì)增效”主要體現(xiàn)在哪些方面？

陸銘：我們討論的城鎮(zhèn)化包括土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。土地城鎮(zhèn)化從快速增長轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展，符合當(dāng)前階段特征；而人口城鎮(zhèn)化仍受兩大因素影響。

一是制度變革方面，如果當(dāng)前城市戶籍制度進(jìn)一步深化改革，促進(jìn)人口的自由流動(dòng)，農(nóng)村土地制度、宅基地制度改革為農(nóng)民進(jìn)城松綁，那么城鎮(zhèn)化仍有望保持一定速度，而不一定會放緩。

二是人口結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村外出打工的青年很多已在城市定居，留在農(nóng)村的多為老人。這很像上世紀(jì)90年代后的日本，因農(nóng)村人口逐漸老去，當(dāng)時(shí)日本出現(xiàn)了第二波城市化加速過程，中國也有可能出現(xiàn)類似的情況。

在這一過程中，通過存量提質(zhì)增效，提供公共服務(wù)，保障人們的生活質(zhì)量，變得關(guān)鍵。不同地區(qū)盤活存量的方式不同，我覺得大致可分為三類——

對人口增長較快的城市，可以考慮將利用率低的工業(yè)用地，以及閑置寫字樓等商服用地，轉(zhuǎn)成居住用地，以緩解住房緊張的問題。人口增長特別快的大城市，可能還要進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

對人口持續(xù)流出的地區(qū)，主要是地理?xiàng)l件較差、位置偏遠(yuǎn)的中小城市，會產(chǎn)生越來越多的閑置住宅、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地等，就要考慮建設(shè)用地減量的問題。減量過程中，一部分做生態(tài)修復(fù)，一部分復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地。這種情況下，基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)可能要集中供應(yīng)才能兼顧效率與公平。

對人口負(fù)增長更快的農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地都要進(jìn)行減量，復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地后，會相應(yīng)產(chǎn)生一些建設(shè)用地指標(biāo)，可以在全國范圍優(yōu)化配置，投入到人口增多的城市，實(shí)現(xiàn)空間資源配置優(yōu)化。

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城市進(jìn)化論：如您所說，通過戶籍、土地等制度變革促進(jìn)城鄉(xiāng)間人口自由流動(dòng)，應(yīng)該如何推進(jìn)？

陸銘：現(xiàn)在在土地和戶籍制度改革方面仍然存在一些障礙，首先是戶籍制度，一些一線和二線城市仍沒有實(shí)現(xiàn)常住人口自由落戶，或者不能落戶情況下公共服務(wù)按常住人口配置仍沒有實(shí)現(xiàn)。

未來在人口流入多的地方，一方面應(yīng)加大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)，另一方面通過積分落戶改革，將實(shí)際居住年限和社保繳納年限作為主要落戶標(biāo)準(zhǔn)。特別要取消或大幅降低教育水平在積分落戶中的分值權(quán)重，取消積分落戶的名額限制，以及實(shí)現(xiàn)同等級城市之間、都市圈中心城市與外圍城市之間的互認(rèn)。

不過我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，像昆明這樣的省會城市，戶籍已經(jīng)完全放開，可以自由落戶，但很多外來人口不愿落戶，原因是一些人擔(dān)心在農(nóng)村的權(quán)益受損。

二十屆三中全會已經(jīng)明確指出，農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶后，他們在農(nóng)村的三個(gè)權(quán)益可以保留，一是農(nóng)業(yè)用地的承包權(quán)，二是宅基地的使用權(quán)，三是集體財(cái)產(chǎn)的收益分配權(quán)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多人不知道該政策，提醒我們要加大政策的宣傳力度。

此外在土地制度方面，現(xiàn)在矛盾比較大的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以及宅基地制度改革，應(yīng)該總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)。

有的城市還會繼續(xù)“成長”

城市進(jìn)化論：著眼提高城市對人口和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合承載能力，此次會議提出，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。在此背景下，未來中心城市如何平衡“集聚效應(yīng)”與“承載力極限”？

陸銘：這個(gè)問題的關(guān)鍵是如何理解“城市”。很多人的思維定式是把城市當(dāng)成一個(gè)行政轄區(qū)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正意義上的城市實(shí)際上是一個(gè)連綿的城市地帶。

大城市與周邊中小城市形成一體化都市圈，外圍城市與中心城市在產(chǎn)業(yè)、居住和公共服務(wù)上高度一體化。比如居住在中小城市，工作在大城市，生產(chǎn)基地在中小城市，研發(fā)設(shè)計(jì)在大城市。

從這個(gè)意義上理解，中心城市還會進(jìn)一步發(fā)展，然后與周邊中小城市形成一體化。在這一過程中，中心城市由于經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，人口仍然會持續(xù)增長。比如廣州、深圳，去年又出現(xiàn)了比較明顯的人口增長。未來隨著中心城市基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)增加、戶籍制度改革，人口仍會進(jìn)一步上升。

至于承載力，隨著技術(shù)進(jìn)步與管理改善，承載力可以打破“天花板”。從全球范圍來看，還沒有一個(gè)真正遇到承載力極限的城市，除了少數(shù)自然條件極其惡劣的地方。而在自然條件正常的地區(qū)，東京都市圈的人口已經(jīng)接近3800萬人，且人口仍在小幅增長。

人口向中心城市及都市圈集聚是長期的趨勢，如果不對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行增量優(yōu)化，會出現(xiàn)供給側(cè)的短板，反而將加劇城市病。

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城市進(jìn)化論：會議部署要著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，在您看來，未來大中小城市和縣城、農(nóng)村將分別扮演什么角色？

陸銘：它們的關(guān)系是分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、梯度發(fā)展。不同地方的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢都是不一樣的。

人口規(guī)模較大的城市群、都市圈中心城市，以及一些省會城市的主要功能是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，包括科技創(chuàng)新等，這些大城市的郊區(qū)可以布局先進(jìn)制造業(yè)。中小城市更多承載制造業(yè)功能，大城市周邊的中小城市還要承載一定的居住功能，讓都市圈形成外圍居住、中心工作的場景。

一些相對偏遠(yuǎn)的縣城，主要服務(wù)于當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)中的生態(tài)和農(nóng)業(yè)發(fā)展功能，需要形成一個(gè)提供公共服務(wù)的節(jié)點(diǎn)。邊境地區(qū)縣城還要承擔(dān)國防功能。

最后是農(nóng)村地區(qū)。少數(shù)靠近大城市的農(nóng)村，承載的是城市蔬菜生鮮供應(yīng)和本地居民的休閑度假功能。遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一是農(nóng)業(yè)，隨著農(nóng)村人口減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要走向規(guī)?；?；二是旅游業(yè)，很多農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上也是旅游目的地，有的是自然風(fēng)光，有的是少數(shù)民族文化，有的是古建筑、古村落；三是自然資源，比如森林、礦產(chǎn)、清潔能源，西北很多農(nóng)村布局了光伏和風(fēng)電，在新能源賽道上找到了自己的位置。

不同地區(qū)的人口密度由高到低變化，但不同地區(qū)人均GDP和公共服務(wù)水平要努力縮小差距，達(dá)到一個(gè)大致的均等化水平。

存量時(shí)代要“以生活留人”

城市進(jìn)化論：我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。此次會議提出以城市更新作為未來城市工作的重要抓手，有何現(xiàn)實(shí)意義？在此基礎(chǔ)上，如何理解會議中提到的“充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用”？

陸銘：城市發(fā)展進(jìn)入存量時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提高，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)占比還會上升，日新月異的技術(shù)也會影響城市發(fā)展。在這一過程中，一些土地、建筑用途很可能不適應(yīng)新的發(fā)展趨勢，出現(xiàn)供求不匹配。存量調(diào)整就是通過城市更新來適應(yīng)新變化。

比如隨著生活水平提高，老舊小區(qū)的居住條件、智能化水平、環(huán)保要求、物業(yè)管理等方面都需要升級。為應(yīng)對人口老齡化，建筑還要進(jìn)行適老化改造，防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施也要更新，以適應(yīng)韌性城市的要求。

此外，城市更新一個(gè)非常大的主題，就是讓老街區(qū)重新煥發(fā)活力，以匹配服務(wù)業(yè)占比越來越高的趨勢。老城區(qū)、老街區(qū)要布局一些體驗(yàn)感和互動(dòng)性比較強(qiáng)的場景，呼應(yīng)出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)。

更進(jìn)一步來說，國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵是增加服務(wù)消費(fèi)的總量和占比，相應(yīng)的需要有實(shí)體場景。在人口規(guī)模和密度方面，城市高于農(nóng)村，大城市高于小城市，所以大城市在服務(wù)消費(fèi)中起到的作用就更大。

大城市可以發(fā)揮自身規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)展對人口規(guī)模依賴度比較高的服務(wù)業(yè)，比如會展、演藝、體育賽事等，通過這些消費(fèi)場景成為消費(fèi)中心城市。不具備條件的中小城市可依托便捷交通，融入都市圈的消費(fèi)與產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

在生產(chǎn)側(cè)，大城市與中小城市之間需要有更密集的一體化互動(dòng)，比如大城市的設(shè)計(jì)、研發(fā)、商貿(mào)、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，可以賦能中小城市的制造業(yè)。這樣一來，無論是對國內(nèi)大循環(huán)、優(yōu)化資源配置，還是產(chǎn)業(yè)升級，都將產(chǎn)生巨大的作用。

而從國際大循環(huán)角度，未來我們要擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放，大城市也將成為前沿陣地。比如金融、商貿(mào)、電信、互聯(lián)網(wǎng)、教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域，首先需要在大城市形成水平更高、能對接國際標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)開放場景，進(jìn)而溝通國內(nèi)外的兩個(gè)市場。

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城市進(jìn)化論：您曾提到城市要“以生活留人”。此次會議指出，要著力建設(shè)舒適便利的宜居城市，大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，提高公共服務(wù)水平。在您看來，什么樣的城市更留得住人？

陸銘：以生活留人，總體上來講，就是一個(gè)城市通過提高整體宜居性和城市生活質(zhì)量，提升對人口的吸引力。

首先是公共服務(wù)，尤其是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、幼托等將成為提升人口吸引力的重要條件。其次是城市生態(tài)、環(huán)境、空氣質(zhì)量，要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。除了這兩點(diǎn)，比較容易忽略的是生活性服務(wù)業(yè)。隨著人們生活水平逐漸提高，對于餐飲、文化、娛樂、體育等方面的需求會日益增加，這就需要在這些領(lǐng)域增加供給的數(shù)量、質(zhì)量還有多樣性。

多樣性的魅力也是城市留人的重點(diǎn)。在大城市里，來自五湖四海的人共同聚集，甚至有來自于不同國家、不同文化、不同語言的人在同一座城市生活。城市要為多元人口提供多元的生活和服務(wù)，比如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)能提供英語或其他外語支持，將更易吸引國際人才。

通過高質(zhì)量的、多元化的生活環(huán)境，讓一座城市成為吸引人前來居住和工作的地方，也將為下一階段服務(wù)業(yè)發(fā)展提供條件。