每經特約評論員 陳憲

20世紀80年代以來，區(qū)域一體化是最具活力的經濟現象之一，也是當今世界經濟發(fā)展的一個重要特征。區(qū)域一體化，既發(fā)生在主權國家之間，也發(fā)生在主權國家內部。在主權國家之間，自由貿易區(qū)（FTA）是最具代表性的一體化制度安排。在主權國家內部，城市群、都市圈是區(qū)域一體化的平臺或樞紐。城市群、都市圈的形成，意味著它們已經逐步取代單一型城市，成為國家或區(qū)域參與全球競爭與合作的空間地域單元。

2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，首次將城市群發(fā)展的課題提上議事日程，要求“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協調機制”。“十三五”規(guī)劃提出建設19個城市群。2015年以來，在這19個城市群中，先后有京津冀、珠三角（粵港澳大灣區(qū)）、長三角和成渝四個城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，先后由黨中央、國務院發(fā)布它們的發(fā)展規(guī)劃綱要。今年以來，國務院先后批復《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》和《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》?？梢灶A期，后續(xù)還將有條件成熟的城市群出臺相關的發(fā)展規(guī)劃或實施方案，經過一個時期的建設，亦將上升為區(qū)域發(fā)展的國家戰(zhàn)略。

2019年初，國家發(fā)改委發(fā)布《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這是中央政府第一個有關都市圈發(fā)展的重要文件，對區(qū)域一體化的集群形態(tài)和空間布局作了更加科學的具體闡述。2021年，國家發(fā)改委先后批復南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。2022年以來，國家發(fā)改委已批復《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。據悉，國家發(fā)改委今年還將批復多個都市圈發(fā)展規(guī)劃。

《指導意見》分別定義城市群和都市圈，同時闡述了二者的關系：“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”可見，城市群和都市圈存在空間范圍的差異，城市群內部一般有兩個及以上都市圈，如長江中游城市群有武漢都市圈和長株潭都市圈。由于空間范圍的差異，二者的規(guī)劃目標和建設任務各有側重；二者的交通連接方式不同。城市群以高鐵和城鐵為主，城市間一般兩小時以內可達；都市圈則以地鐵（軌道交通）為主，即1小時通勤圈。區(qū)域一體化有著自身的演化邏輯，因勢利導的規(guī)劃建設和制度安排有利于都市圈、城市群的健康發(fā)展。

經驗表明，區(qū)域一體化演變發(fā)展從城鎮(zhèn)、城市到大城市，再到中心城市、都市圈和城市群。中心城市向外空間擴展形成都市圈，這些都市圈之間再形成城市群。以發(fā)達國家為例。它們通常以大都市區(qū)即都市圈作為經濟區(qū)統計單元，然后進一步向城市群或巨型城市區(qū)域發(fā)展。在區(qū)域一體化發(fā)展進程中，都市圈和城市群是同時存在，并互相交融、相互作用的。但有一點應該是確定的，都市圈是城市群發(fā)展的基礎。如果沒有都市圈的率先發(fā)展，沒有發(fā)育成熟的都市圈，城市群無法形成，也發(fā)展不起來。所以，在區(qū)域一體化的空間結構中，都市圈既是基礎，又是核心，是科技創(chuàng)新策源，新興產業(yè)集聚，公共政策協同，生態(tài)和社會治理，以及基本公共服務均等化的現實載體。隨著城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化水平的日益提高，我國各大區(qū)域板塊的城市群和都市圈都將在演化中形成新的組合，城市群和都市圈的數量有望增加，發(fā)展質量將顯著提高。

城市群、都市圈對于經濟增長和社會發(fā)展的作用，主要通過三個效應得以實現。

首先是規(guī)模效應。城市群和都市圈是不同規(guī)模的區(qū)域集群。城市群包括兩個及以上都市圈，都市圈則由若干不同規(guī)模的城市組成。城市群和都市圈有著多個中心或圈層，集聚著創(chuàng)新集群、產業(yè)集群、商務集群和商業(yè)集群等，將產生多方面的“1+1大于2”的規(guī)模效應，有利于群內或圈內的經濟增長，并輻射周邊地區(qū)，形成新的分工體系和產業(yè)體系，促進更大范圍的經濟社會發(fā)展。

其次是集聚效應。經濟增長都有一個通過要素和產業(yè)集聚，進而生成新動力的過程。中心城市作為都市圈和城市群的極核，在早期階段，它與周邊地區(qū)要素和產業(yè)的關系，以集聚、吸納和轉移為主。在都市圈、城市群形成以后，就將以輻射、溢出和分工為主。集聚效應是一個必經的階段。再次是溢出效應。在都市圈和城市群發(fā)展的較高階段，溢出效應將產生顯著且積極的作用。一如深圳對東莞、上海對蘇州的要素與產業(yè)溢出，都是中國區(qū)域經濟發(fā)展中經典的案例。

都市圈、城市群是區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的空間形態(tài)，各種新發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略將首先在這里得到充分實踐。例如，創(chuàng)新和產業(yè)集群，有助于建立現代產業(yè)體系?，F代產業(yè)體系是保證大國經濟持續(xù)增長和發(fā)展的戰(zhàn)略基礎?，F代產業(yè)具有典型的集群特征，都市圈、城市群是我國現代產業(yè)體系的重要承載地?，F代產業(yè)集群與創(chuàng)新集群息息相關。創(chuàng)新集群必然帶來產業(yè)集群。當下，形成“高質量發(fā)展的區(qū)域集群”，正成為空間布局國家戰(zhàn)略的重要目標。區(qū)域集群的本質是創(chuàng)新集群和產業(yè)集群。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質量決定著產業(yè)集群即戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)發(fā)展的水平，進而決定著區(qū)域集群的高質量發(fā)展?，F代產業(yè)體系的“頭部”和“主干”企業(yè)，一般都存在于大國經濟的核心區(qū)域，如中國的珠三角、長三角的各都市圈和城市群，是我國現代產業(yè)體系的承載區(qū)和策源地。

又如，基本公共服務均等化，有助于實現共同富裕?；竟卜站然菍崿F共同富裕的基石，調節(jié)收入和財富分配是實現共同富裕的必要手段。以都市圈、城市群公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平，將為區(qū)域乃至全國共同富裕水平的提高作出貢獻。都市圈、城市群可將基礎較好的基本公共服務領域作為切入點和突破口，著力在義務教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、文化體育、殘疾人服務等領域，切實提高均等化水平。

再如，社會和生態(tài)的協同治理，有助于社會和諧和美麗。社會共治既是都市圈、城市群有機協同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇，進而是國家治理現代化的題中應有之義。新時期社會治理日益要求跨越行政區(qū)劃，因此，在都市圈和城市群范圍內完善區(qū)域協同治理意義重大。都市圈、城市群綠色發(fā)展實現協同治理，關鍵是探索統一的生態(tài)環(huán)境保護制度，包括加快建立統一的飲用水水源保護和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立統一生態(tài)環(huán)境標準、統一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項目共同投入機制，以及探索碳達峰碳中和協同機制等生態(tài)治理新機制。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）