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每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京

2011年底，《環(huán)境保護法》修訂后正式遞交給全國人大常委會送審，由于此次修法之前被定調(diào)為“小修小補”，各界寄望的一些亮點最終“失色”。其中，尤以政策環(huán)評內(nèi)容最后時刻遭“拿下”讓學(xué)界感到遺憾，多位環(huán)保專家告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，政策環(huán)評入列環(huán)保“母法”無望。

按照國際慣例，完整的環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）體系，包括戰(zhàn)略環(huán)評和項目環(huán)評，其中政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評通常被納入戰(zhàn)略環(huán)評當中。政策環(huán)評是對宏觀政策、法律法規(guī)產(chǎn)生的環(huán)境影響進行評估。

環(huán)保部一位官員告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，由于政策環(huán)評在我國環(huán)評領(lǐng)域長期缺失，導(dǎo)致一些政策在具體實施中變味。各界呼吁了近十年的政策環(huán)評，由于牽涉了太多的部門利益，何時亮相仍無答案。

不完整的環(huán)評體系

我國現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，但政策環(huán)評一直缺失。即便就在此次環(huán)保 “母法”的討論稿中，政策環(huán)評還是被拿下。

在討論稿第三章第15條中稱，縣級以上政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟和技術(shù)政策草案，應(yīng)當進行環(huán)境影響論證。

這一條款與2002年通過的 《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱環(huán)評法）形成對接，環(huán)評法增加了規(guī)劃環(huán)評，倘若此次增加政策環(huán)評，將進一步與國際接軌。

中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，政策環(huán)評主要是對政府行為的限制，因此阻力最大。環(huán)保部一位官員向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，主要是一些部門反對強烈，現(xiàn)在的項目環(huán)評基本都是通過。項目環(huán)評處于決策鏈的末端，約束范圍過小，相對被動。

這位官員指出，完整的環(huán)評首先是政策環(huán)評，其次是規(guī)劃環(huán)評，最后是項目環(huán)評，但是我國現(xiàn)在的環(huán)評，一直處在“先天不足”的狀態(tài)。

早在2005年，時任國家環(huán)境保護總局副局長的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設(shè)項目的環(huán)評則再次之。但就我國現(xiàn)有國情而言，戰(zhàn)略環(huán)評的切入點只能在規(guī)劃環(huán)評，但規(guī)劃環(huán)評的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即政策層面予以解決。

政策環(huán)評面臨難題

事實是，政策環(huán)評并非首次在環(huán)保“母法”的修訂過程之中遭遇刪除的經(jīng)歷，早環(huán)評法頒布時，在定稿前夕刪除了政策環(huán)評的相關(guān)條款。

由時任全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評價法釋義》中指出，在提請全國人大審議中，曾將環(huán)評范圍由項目環(huán)評擴大到對環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃進行環(huán)評。然而“一些委員和地方、部門提出，草案關(guān)于對政策進行環(huán)評的規(guī)定，缺乏可操作性，我國迄今尚未對政策進行環(huán)評的實踐經(jīng)驗，因此立法條件尚不成熟。”

但深層次的原因在于部門的 “抵制”，環(huán)保部環(huán)評司原司長牟廣豐告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，當時環(huán)評法立法時，就遭遇不同的聲音，認為政策出臺無需環(huán)評。

同樣，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心耿海清撰文指出，即便在環(huán)評法中引入規(guī)劃環(huán)評，并對開展規(guī)劃環(huán)評的范圍作了明確規(guī)定，至今仍受到一些部門的抵制。

規(guī)劃環(huán)評沒有廣泛開展，規(guī)劃和規(guī)劃審批部門不按法律要求辦事的情況屢見不鮮，即使開展了規(guī)劃環(huán)評的行業(yè)和區(qū)域，在具體實施過程中也面臨很多困難。耿海清認為，對于政策環(huán)評，目前還受各種條件的限制，很難納入法律程序。

而作為環(huán)評法的主要發(fā)起者和親歷者，牟廣豐對眼下的環(huán)評略感無奈，他說環(huán)評法初衷就想從源頭上予以論證利弊，但是現(xiàn)在的境遇是對決策源頭，至今難以介入。

牟廣豐認為，相關(guān)部門態(tài)度消極的背后，主要在于對行政審批權(quán)力被監(jiān)督的抗拒，同時也是 “環(huán)境保護不利于經(jīng)濟和就業(yè)”的唯GDP觀念使然。

現(xiàn)實是，我國環(huán)評基本都是在地方規(guī)劃形成文本初稿、征求意見時才介入，規(guī)劃基本成型，甚至選址已經(jīng)確定，因此很難因為環(huán)評不合格而使項目“擱淺”。環(huán)評威懾力大大降低。

環(huán)評管理存缺陷

在耿海清看來，我國環(huán)評一直主要針對具體的建設(shè)項目，并未涉及立法、政策層次。經(jīng)驗表明，政策和規(guī)劃失誤帶來的環(huán)境破壞要遠遠超過建設(shè)項目。

即便進行規(guī)劃環(huán)評，也是政府自己監(jiān)督，既當運動員又做裁判員，公正性難以保證。而項目環(huán)評也存在很多紕漏，如項目環(huán)評未經(jīng)批準、審核就擅自開工建設(shè)等。

除此之外，我國環(huán)評監(jiān)管環(huán)節(jié)向來薄弱，重審批、輕監(jiān)管問題一直比較突出。比如，許多建設(shè)單位委托環(huán)評單位編制環(huán)評文件的目的僅僅是為了取得環(huán)保主管部門的批文，為建設(shè)項目上馬掃清障礙，對環(huán)評文件的內(nèi)容漠不關(guān)心，甚至根本不清楚。

耿海清指出，“在地方政府握有投資主導(dǎo)權(quán)的經(jīng)濟管理體制下，有的環(huán)保部門甚至對不符合產(chǎn)業(yè)政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以審批。”

目前，全國大部分省級建設(shè)項目環(huán)評執(zhí)行率只有70%左右，地市級只有40%左右。在2000~2005年經(jīng)過環(huán)保部審批，已建成的802個項目中，未經(jīng)環(huán)保驗收擅自投運和久拖不驗項目就有90個，占總建成項目數(shù)的11.2%。

在地方審批的項目中，未經(jīng)驗收即投產(chǎn)運行或沒有很好落實“三同時（即建設(shè)項目中環(huán)保設(shè)施須與工程同步設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)）”要求的項目更為普遍。

另外，公眾缺乏參與環(huán)評的有效途徑和熱情，也是環(huán)評流于形式的原因之一。

記者手記

期待環(huán)境“拐點”到來

每經(jīng)記者 李澤民 發(fā)自北京

上世紀50年代，諾貝爾獎獲得者、經(jīng)濟學(xué)家?guī)炱澞难芯勘砻?，收入不均現(xiàn)象隨著經(jīng)濟增長先升后降，呈現(xiàn)倒U型曲線關(guān)系，此為著名的庫茲涅茨曲線。

40年多后，美國經(jīng)濟學(xué)家格魯斯曼等人研究發(fā)現(xiàn)部分環(huán)境污染物排放總量與經(jīng)濟增長的長期關(guān)系也呈現(xiàn)倒U形曲線，這就是環(huán)境庫茲涅茨曲線。即在經(jīng)濟發(fā)展初期，環(huán)境質(zhì)量可能隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷惡化，但當經(jīng)濟達到一定水平后，環(huán)境質(zhì)量又有可能逐步改善。

在對此理論的解釋，更多的環(huán)保專家從政府對環(huán)境所實施的政策角度予以闡釋，認為經(jīng)濟向好之后，一系列政策法規(guī)的出臺促使了環(huán)境“拐點”的到來。

中國人民大學(xué)教授周珂認為，環(huán)境“拐點”的到來取決于人均收入、污染程度以及環(huán)境法律的完善，目前我國的人均GDP收入已經(jīng)基本滿足“拐點”出現(xiàn)的條件。

但是目前我國的環(huán)境法并未與國際接軌。周珂指出，綜觀發(fā)達國家的發(fā)展歷程，環(huán)境“拐點”的出現(xiàn)并非必然，需要一個必要條件，與經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)行環(huán)境問題相適應(yīng)的法律修改。

據(jù)了解，一些發(fā)達國家在環(huán)境“拐點”前后都進行了相應(yīng)的法制變革，由早期單純的從環(huán)境污染角度出發(fā)來考慮環(huán)境問題，演變?yōu)閷h(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合并環(huán)境優(yōu)先。

不過，我國現(xiàn)行的環(huán)境法與環(huán)境保護的需要極不適應(yīng)，而且遠落后于發(fā)達國家環(huán)境法制的發(fā)展。

原國家環(huán)保局局長曲格平曾在一次會議上指出，如果我們對環(huán)境保護掉以輕心，很可能會超過環(huán)境承載，從而帶來無法估量甚至不可逆轉(zhuǎn)的嚴重后果。環(huán)境法修訂的首要目的在于促進環(huán)境“拐點”的到來，但從此次環(huán)保法的修改來看，或許我們還將繼續(xù)期待。